2018-2020年度

怀化市麻阳苗族自治县政府专项债券项目资金

绩效评价报告

 

麻阳苗族自治县财政局

2021年12月

 

目录

 

一、政府专项债券资金基本情况

（一） 资金情况

（二） 项目情况

二、 绩效评价工作情况

（一） 绩效评价目的、对象和范围

（二） 绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

（三） 绩效评价工作过程

三、 资金主要绩效 6

（一） 土储建设项目 6

（二） 两供两治项目 7

（三） 园区建设项目 7

（四） 棚户区改造项目 8

（五） 交通基础设施建设项目 9

（六） 社会事业项目 9

四、评价结论及其指标简要分析 10

（一）评价结论 10

（二）指标简要分析 11

五、 绩效评价发现的主要问题 14

（一） 土储类项目 14

（二） 其他类项目 15

（三） 共性问题 16

六、有关建议措施17

 

2018-2020年度怀化市麻阳苗族自治县政府专项债券项目资金绩效评价报告

 为贯彻落实中央关于全面实施预算绩效管理的决策部署，加强政府专项债券项目资金管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险，根据《地方政府专项债券预算管理办法》（财预[2016]155号）、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预[2021]61号）、《湖南省政府债券项目绩效管理暂行办法》（湘财绩〔2020〕12号）、《关于开展政府专项债券项目资金绩效评价工作的通知》（嘉财发[2021]50号）的有关规定，及其他绩效评价文件相关要求，麻阳苗族自治县财政局于2021年10月31日至12月15日对麻阳苗族自治县所使用专项债券2018-2020年项目资金开展绩效评价工作。评价按照独立、公正、客观、科学的原则，根据项目的实际情况，实施了项目资料审阅、财务凭据核对、实地项目查看、询问、分析计算等必要的评价程序，现将评价情况报告如下:

一、政府专项债券资金基本情况

（一）资金情况

麻阳苗族自治县2018-2020年申报使用专项债券62300万元，其中2018年发行专项债券7000万元，占比11.24%；2019年发行专项债券19500万元，占比31.3%；2020年发行专项债券35800万元，占比57.46%。专项债券资金依法用于有一定收益的公益性项目建设资本性支出，优先用于保障在建公益性项目后续融资，没有用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。

（二）项目情况

麻阳苗族自治县2018-2020年专项债券投资项目共62300万元，建设规模及内容共分为六类14个子项目。其中，土储项目8个，园区建设项目2个，交通基础设施建设项目1个，棚户区改造项目1个，两供两治项目1个，社会事业项目1个。

专项债券资金发行情况表

                                                  单位：万元

年份	发行类别	债券名称	项目名称	发行金额	发行期限
2018	土储类	2018年湖南省政府专项债券（八期）	麻阳县2018年第三批次储备地1	7,000.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（二期）—2019年湖南省政府专项债券（六期）	2019年第一批次建设用地地块一项目	3,481.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（二期）—2019年湖南省政府专项债券（六期）	2019年第一批次建设用地地块二项目	2,003.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（二期）—2019年湖南省政府专项债券（六期）	2019年第一批次建设用地地块三项目	516.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（三期）―2018年湖南省政府专项债券（十期）	麻阳县水果精加工及8万吨仓储物流中心一期工程建设项目	1,410.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（三期）―2018年湖南省政府专项债券（十期）	麻阳县水果精加工及8万吨仓储物流中心二期工程建设项目	941.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（三期）―2018年湖南省政府专项债券（十期）	麻阳县冷鲜鹅综合加工及仓储系统二期工程项目	1,172.00	5年
2019	土储类	2019年湖南省土地储备专项债券（三期）―2018年湖南省政府专项债券（十期）	麻阳县果蔬综合贸易中心工程建设项目	1,177.00	5年
2019	棚户区改造	2019年湖南省棚户区改造专项债券（八期）―2019年湖南省政府专项债券（十期）	麻阳县2017年（城中村）棚户区改造项目	7,200.00	7年
2019	园区建设	2019年湖南省园区建设专项债券（二期）―2019年湖南省政府专项债券（十五期）	麻阳长寿产业园标准化厂房二期建设项目	1,000.00	10年
2019	两供两治	2019年湖南省“两供两治”（供水供气、污水合生活垃圾治理）专项债券（一期）―2019年湖南省政府专项债券（十八期）	麻阳县锦和镇污水处理工程项目	600.00	10年
2020	园区建设	2020年湖南省园区建设专项债券（十期）―2020年湖南省政府专项债券（二十六期）	麻阳苗族自治县省级工业集中区标准化厂房及配套基础设施建设项目	12,100.00	10年
2020	交通基础设施建设	2020年湖南省交通基础设施建设专项债券（二期）―2020年湖南省政府专项债券（七期）	麻阳高铁西站站前广场项目	12,400.00	15年
2020	社会事业	2020年湖南省社会事业专项债券（十五期）―2020年湖南省政府专项债券（七十期）	麻阳苗族自治县公墓建设项目	11,300.00	15年
			合计	62,300.00

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

1、绩效评价目的

通过对使用专项债券资金的各单位在专项债券资金项目中资金使用情况、财务管理状况以及相关单位为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等方面进行分析，全面了解项目立项及管理过程是否规范、产出目标是否完成以及效果目标是否实现等方面的内容，总结经验、查找不足，为项目在以后年度的开展提供可行性参考建议。在此基础上，重点分析项目预算编制的合理性、资金支出的真实性和控制有效性，资金分配的科学性、合理性，各实施子项目的政策符合性等，评价专项债券资金的使用效率和效果，为以后年度编制专项债券项目预算、遴选项目、管理专项债券资金等提供参考依据。

2、绩效评价对象和范围

本次绩效评价对象为麻阳苗族自治县2018-2020年专项债券资金项目，评价范围涉及使用专项债券资金的5个单位，以及5个单位所实施的14个建设项目。

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

1、绩效评价原则

（1）科学规范原则。绩效评价注重专项债券资金支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，合理确定绩效目标和评价内容，运用简便、实用、定量与定性分析相结合的方法，规范进行评价。

（2）公正公开原则。坚持客观、公平、公正，做到依据合法、标准统一、资料可靠、实事求是、公开透明，并接受监督。

（3）分级分类原则。本次绩效评价根据评价对象特点分类组织实施，发现问题提出明确整改措施和要求，并及时整改落实。

（4）绩效相关原则。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

2、绩效评价指标体系

（1）绩效评价指标

本次绩效评价结合项目特点，按照湖南省财政厅文件《湖南省财政厅关于开展2018-2020年度市县政府专项债券项目资金绩效评价的通知》设置了4个一级指标（项目决策、过程管控、项目产出、项目效益）；14个二级指标；26个三级指标。

（2）绩效评价指标分值权重

绩效评价指标体系从项目决策、过程管控、项目产出、项目效益四个方面进行构建，“项目决策”分值权重18分，“过程管控”分值权重41分，“项目产出”分值权重21分，“项目效益”分值权重20分。

3、绩效评价方法

项目资料审阅、财务凭据核对、实地项目查看、询问、分析计算等。

4、绩效评价标准

本次绩效评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，最终得分由各级评价指标得分加总形成。根据最终得分将评价标准分为四个等级：优（得分≥90分）；良（80分≤得分＜90分）；中（60≤得分＜80分）；差（得分＜60分）。

5、绩效评价抽样

本项目涉及5个单位14个子项目，专项债券资金总额62300万元，考虑到各子项目均为基本建设项目，且各子项目实施内容各不相同，在实地评价中对资金进行了全覆盖评价，随机抽查项目资金量的30%以上进行现场评价。

（三）绩效评价工作过程

编制实施方案、下发绩效评价工作通知、数据填报和采集、综合分析评价与撰写报告。

三、资金主要绩效

麻阳苗族自治县2018年-2020年共发行专项债券62300万元，主要用于土储项目、两供两治项目、棚户区改造项目、园区建设项目、交通基础设施建设项目和社会事业项目，主要绩效如下：

（一）土储建设项目

麻阳苗族自治县2018-2020年发行专项债券共涉及8个土储项目，涉及专项债券资金18317万元。通过土地储备专项债券资金共开发土地40.9397公顷，产生土地出让收入41937万元，发挥了国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方经济稳步增长助力全面建成小康社会提高了新城区土地利用率，缩小和改变了城乡差距，提高和改善了城乡生活环境条件。

（二）两供两治项目

麻阳苗族自治县2018-2020年发行专项债券共涉及1个两供两治项目，涉及专项债券资金600万元。通过专项债券实施该项目，新建了近期处理规模为 2000m3/d、远期处理规模为 3000m3/d的锦和镇污水处理厂。该污水处理厂运行后能有效缓解逐年增加的污水排放量，减少对环境破坏，明显改善当地县区水系水质保障人民健康，满足城市居民生活和社会活动的需要，同时，城市环境的改善，有利于提高城市的可持续发展空间和进行产业结构的调整，调动劳动力向第三产业转移。

（三）园区建设项目

麻阳苗族自治县2018-2020年发行专项债券共涉及2个园区建设项目，涉及专项债券资金13100万元。两个项目为同一个产业园的二期和三期标准化厂房建设项目。通过专项债券实施这两个项目，麻阳苗族自治县在园区建设了标准厂房（105483平方米）、员工宿舍（22779平方米）、综合服务楼（15000平方米）、地下仓储（14360平方米）、食堂及其他用房（3000平方米）等。两个项目建成后，将极大拓展县域产业经济的发展空间，进一步强化园区的功能和作用，强力推进麻阳苗族自治县区域经济的发展。将会使企业在园区内集聚成群，形成群体优势，产生集聚效应和辐射带动效应，通过产业链条的拉长、地方税收的增加、土地的增值、创造就业机会等，有效拉动麻阳苗族自治县经济的增长。同时能有助于营造当地良好的投资环境，改善了当地基础设施薄弱现状，拉动了地方经济增长，为投资者创造一流的投资环境。

（四）棚户区改造项目

麻阳苗族自治县2018-2020年发行专项债券共涉及1个棚户区改造项目，涉及专项债券资金7200万元。通过专项债券实施该项目，麻阳苗族自治县完成了占地面积10906平方米、征拆户数287户的货币补偿工作。该项目的实施改善和提高了拆迁居民生活和居住条件，充分挖掘了该区域内原有建设用地的潜力，盘活土地资源存量，最大限度提高出让收益、显化土地价值，使稀缺的土地资源得以再生和利用，进一步焕发该区域的生机和活力，提高城市的管理水平。同时，又能达到从严控制建设用地总量、土地节约集约利用的目的。

（五）交通基础设施建设项目

麻阳苗族自治县2018-2020年发行专项债券共涉及1个交通基础设施建设项目，项目为麻阳苗族自治县高铁西站站前广场建设项目，涉及专项债券资金12400万元。通过专项债券实施该项目，麻阳县建成了西站广场（21934平方米）、公交车场（4248平方米）、旅游巴士车场（3656平方米）、社会车场（12901平方米）、出租车场（3752平方米）、商业用房（5000平方米）。本项目的建设实施，提高和改善了生活环境质量，促进生活配套等各方面设施的完善。在满足交通、消防等市政设施的同时，提高地块的利用率，扩大绿化面积，营造人与自然的和谐环境，建设风格与城市周围景观相协调发展，给市民创造了一个具有良好的休闲广场和游客集散场地，提高了市民的生活水平。本项目的实施将对麻阳苗族自治县城市总体规划起到示范作用，通过项目的实施，完善了城市基础设施的建设，不仅扩展了城市的发展空间。改善了城市环境和市容景观，同时对提高城市的综合功能，推动麻阳苗族自治县的城市化进程产生积极的作用。

（六）社会事业项目

麻阳苗族自治县2018-2020年发行专项债券共涉及1个社会事业项目，项目为麻阳苗族自治县公墓建设项目，涉及专项债券资金11300万元。通过专项债券实施该项目，麻阳苗族自治县将建成占地面积268.90 亩、总建筑面积 1934平方米、墓穴25125个的公墓。本项目的建设将大大完善麻阳县殡葬基础设施，加快推进殡葬事业改革，改善人居环境，提升县城市容市貌和城市品位，同时解决长期乱埋乱葬，大量滥占耕地、林地的现象的问题，有效节约土地资源。

四、评价结论及其指标简要分析

（一）评价结论

麻阳苗族自治县2018-2020年专项债券资金项目绩效评价得分平均分为86.62分，评价等级为“良”。一级指标具体得分情况详见下表：

绩效评价得分情况表

 

麻阳苗族自治县财政局金融债务股负责专项债券工作。同时，根据国家、省级、州级关于专项债券发行、债券资金管理使用要求，明确了专项债券项目申报主体单位。但项目存在前期谋划不足，子项目遴选不够科学合理，部分子项目实施进度缓慢，绩效目标编制不规范等问题。

（二）指标简要分析

1、决策情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为18分，绩效评价得分17.43分，得分率96.83%，具体分析如下：

（1）项目决策方面。麻阳苗族自治县2018-2020年专项债券资金项目符合麻阳苗族自治县总体规划，建立了专项债券项目库，专项债券立项总体充分、项目程序总体规范，子项目遴选科学合理。

（2）绩效目标方面。项目都设定了绩效指标，但部分项目的绩效指标不符合绩效目标设置的要求，未能全面、清晰反映项目实施的预期产出和效益，绩效目标细化、量化不足、不具体，绩效指标设置与绩效目标、项目关联性不强，影响后期绩效监控。

（3）资金投入方面。麻阳苗族自治县每年的财政预算报告中都将专项债收支、还本付息等纳入了政府基金预算管理，并通过了人民代表大会会议通过。债券发行的14个子项目除了2018年土储项目外均有《一案两书》，保证了项目的收支平衡。子项目的预算编制整体合理。

2、过程情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为41分，绩效评价得分33.35分，得分率81.34%，具体分析如下：

（1）资金管理方面。截至2021年11月30日，麻阳苗族自治县2018-2020年专项债券资金62300万元，均根据项目申报额度分别拨付至14个子项目具体实施单位，债券资金到位率100%。所有专项债券的还本付息均已纳入政府基金预算管理，每年均按时支付了所有利息。所有专项债券使用信息均录入专项债券综合管理平台备查。各项目单位在使用项目资金时未建立专账处理。专项债券资金预算执行总体情况偏好，个别项目存在预算执行率过低的问题。

2019年第一批次建设用地地块一项目、2019年第一批次建设用地地块二项目、2019年第一批次建设用地地块三项目等3个土储项目为同一批次项目，资金使用为同时使用，债券资金预算未达到省文件要求。锦和污水处理厂项目债券资金预算仍有部分没有执行到位。

（2）项目管理方面。各项目实施单位已制定或具有相应的项目管理制度，项目管理制度合法、合规、完整。项目质量控制效果较好、招投标及政府采购管理流程规范，各项目均按计划实施。

（3）风险控制。2019-2020年专项债券项目通过编制《一案两书》，有效识别各项目存在的风险，并作出了风险应对机制。另外，麻阳县下发了《关于印发<麻阳苗族自治县政府性债务风险应急处置预案>的通知(麻化债办[2019]3号)》文件，建立了债务风险动态监测机制和应对的防范措施。

3、项目产出情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为21分，绩效评价得分16.53分，得分率78.71%，具体分析如下：

（1）产出数量。截至2021年11月30日，14个建设子项目中，除麻阳县省级工业集中区标准化厂房及配套基础设施建设因项目计划变动未按计划产出（将原申报时的规模分为两期建设，现在先做第一期），其余13个子项目均按计划产出。14个债券项目已形成国有资产或将计划形成国有资产。

（2）产出时效。截至2021年11月30日，14个建设子项目中，9个项目已按时完成或符合项目计划进度。2019年第一批次建设用地地块二项目、麻阳县果蔬综合贸易中心工程建设项目（土储类）、麻阳高铁西站站前广场项目等3个项目未在计划时间内完成建设。麻阳长寿产业园标准化厂房二期建设项目已完成项目建设但未进行竣工验收。麻阳苗族自治县公墓建设项目因项目规模调整扩大的原因，现在的建设进度比计划有所拖延。

（3）产出成本。截至2021年11月30日，14个建设子项目中，3个土储类项目（2019土储第一次批次三个项目）只使用了部分债券资金，成本节约率为68%。污水处理项目使用了部分债券资金，成本节约率50%。其余项目均在计划成本内。

截至2021年11月30日，14个项目仅麻阳长寿产业园标准化厂房二期建设项目有运营成本外，其余项目并未产生运营成本。

4、项目效益情况分析

从评价得分情况看，此项评价满分为20分，绩效评价得分19.31分，得分率96.55%，具体分析如下：

土储类项目实施后已通过土地使用权出让的方式获得了收益41937万元。棚户区改造项目改善和提高了拆迁居民生活和居住条件。污水厂项目和公墓项目改善了居住环境，降低了污染。园区建设项目运营带动了社会资本投资。高铁广场项目完善了城市建设。

本次绩效评价抽查的项目，大部分项目刚建成或处于在建阶段，社会效益在短期内很快实现。且 2018-2020年地区生产总值、人均地区生产总值、地方公共财政预算收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入数据尚不能取得，且各预算主管部门未设置可量化指标值，项目效益定量指标实现情况暂无法计算。

五、绩效评价发现的主要问题

（一）土储类项目

1、债券资金使用率低

截至2021年11月30日，8个土储项目总申报2018-2020年专项债券资金18317万元。8个项目中6个项目已完成，2个项目在建设中。8个项目共使用了1917.27154万元专项债券资金，其余建设资金来源于前期垫付财政资金或其他资金，计划使用专项债券资金进行回补。

2、部分项目无详细开发论证报告

经查阅资料发现，麻阳县水果精加工及8万吨仓储物流中心一期工程建设项目、麻阳县水果精加工及8万吨仓储物流中心二期工程建设项目、麻阳县冷鲜鹅综合加工及仓储系统二期工程项目、麻阳县果蔬综合贸易中心工程建设项目等4个项目只有项目估算，无详细开发论证报告。

无开发论证报告，无法真实体现土储项目建设所需资金。项目前期管理不严谨。

3、两个项目进展缓慢

2019年第一批次建设用地地块二项目在2019年项目申报时，计划在年内完成土地收储。但截至2021年11月，项目仍只完成了前期报批工作，土地征拆兑付未完成；麻阳县果蔬综合贸易中心工程建设项目在2019年项目申报时，计划2年内完成项目建设，但截至2021年11月，项目暂未完成土地收储工作。

（二）其他类项目

1、麻阳长寿产业园标准化厂房二期建设项目

项目暂未进行竣工验收

项目于2019年申报了债券资金，计划在2020年12月内完成项目建设。但截至2021年11月，项目虽已完成并部分投入运营，但还未进行竣工验收。

2、麻阳县锦和镇污水处理工程项目

债券资金滞留国库

项目于2019年申报了债券资金600万元，到目前为止实际使用债券资金300万元，项目已完成，剩余300万元债券资金滞留国库。

3、麻阳高铁西站站前广场项目

（1）项目进度较慢

项目于2020年申报了债券资金，计划在2020年12月内完成项目建设。但截至2021年10月，项目才完成竣工验收。

（2）资金支付进度较慢

项目计划总投资19528万元，其中专项债券资金12400万元，截至2021年11月，项目已竣工验收，暂只支付了7329.28万元工程款，剩余资金需待竣工结算后支付，资金支付进度较慢。

4、麻阳苗族自治县公墓建设项目

项目进度较慢

项目于2020年申报了债券资金，计划在2年内完成项目建设并运营。但截至2021年11月，项目仅实施完成了公益性公墓区建设，经营性公墓区建设正在实施。

（三）共性问题

1、2018年项目未做融资平衡方案

    2018年专项债券项目未及时做融资平衡方案。

2、部分项目未进行事前绩效

申请专项债券前，项目单位或项目主管部门要展开事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案，经查阅麻阳苗族自治县2018-2020年专项债券建设项目前期资料，部分项目未进行事前绩效评估。

3、项目资金使用未建立专账管理

经查阅资料，各项目单位在资金使用时，未进行专账处理，把债券资金和其他费用放在一起，不容易区分和查阅债券资金使用情况，也不易进行成本核算。

六、有关建议措施

（一）强化自身绩效管理理念，按要求完成事前绩效评估

建议主管部门在关注政府债务项目立项和资金投入使用过程的同时，应注重项目绩效目标的实现程度，聚焦政府债务项目的管理质量、实施效果和项目效益。确定项目是否需要申请专项债券资金的可行性与必要性。

（二）加强项目管理

财政部门和各项目单位均需加强项目管理。事前要对项目的立项进行严格审核，确保各项目符合国家省市的专项债发行立项政策要求；事中要对项目的管理制度和执行情况进行动态监控，确保各项目按计划进行，有调整的及时调整并出具合理合法的调整文件。事后要对项目的竣工、资产登记、运营进行审查，确保项目的产出符合计划要求，不出现国有资产闲置或流失及项目无运营的情况。

（三）对债券资金收支进行专账处理

建议项目主管单位重新建立专账对债券资金收支进行专账处理，调整会计分录，建立专门台账，且理清本项目的资金使用明细。 

（四）加快项目进度

各项目实施单位要加快项目进度，及时使用债券资金。

（五）调整剩余债券资金使用

建议根据《关于印发<地方政府专项债券用途调整操作指引>通知（财预〔2021〕110号）》的要求，县财政部门在省财政的指导下对剩余的债券资金进行用途调整，安排新的符合要求的项目。