麻阳苗族自治县人民政府

行政复议决定书

麻政复〔2026〕47号

 

申请人：张某某

被申请人：麻阳苗族自治县江口墟镇人民政府，

地  址：麻阳苗族自治县江口墟镇，

联系方式：0745—5920006，

法定代表人：吴松明 江口墟镇人民政府镇长。

委托代理人：滕锦辉 江口墟镇党委委员。

第三人：舒某铁、舒某均、舒某社、舒某相、舒某好、舒某德、李某桃、舒某等8人，

申请人不服被申请人做出的《行政赔偿申请答复书》，于2026年7月3日向本机关申请行政复议，本机关于2026年7月10日受理后适用普通程序进行审理。因案情复杂，本机关将行政复议审理期限延长30日。本案现已审理终结。

申请人请求：

一、恳求依法撤销被申请人作出的《行政赔偿申请答复书》(实质为违法行政处理意见，无规范行政处理决定书格式、法律适用严重错误)，确认该答复实体、程序均违法，不具备法律效力；

二、恳求确认被申请人未经申请人同意、未事前告知、未协商、未支付任何补偿，擅自铲除申请人合法承包团坡垅成熟油茶林、改变林地农业用途改建柑橘产业园，再无偿划拨给上述第三人长期占用经营的行政行为违法:

三、恳求责令被申请人限期组织专业人员对案涉林地实地勘测，委托第三方司法鉴定机构对油茶林毁损价值、多年经营收益损失开展完整评估鉴定，核算申请人全部财产损失；

四、恳求责令被申请人依法向申请人承担行政赔偿责任，一次性赔偿申请人林木损毁、经营收益、多年维权交通费、误工费等全部经济损失合计人民币 65 万元；

五、恳求责令被申请人书面督促全部第三人立即停止民事侵权行为，清空案涉柑橘园附着物，完整返还团坡垅全部林地交由申请人自主管护经营、收益；

六、恳求责令被申请人针对本次违法占地铲林、无偿划拨第三人的行政行为作出书面纠错整改说明，完善农村林地占用、流转、补偿全流程法定程序。

申请人称：案涉团坡垅林地物权经三次法定确权完全归属申请人一户，无任何权属、界限争议，被申请人主张“权属存在争议”自相矛盾、无任何事实依据。案涉团坡垅林地权属已经三级法定确权，四至界线清晰、不存在任何边界、权属纠纷：

1、第一次确权:1981年分山到户，申请人丈夫舒某清合法签订《山林承包合同书》，原始取得林地承包经营权；① 该份《山林承包合同书》中明确记载案涉林地油茶上交任务，多年来申请人户一直按照合同约定足额向村集体上交油茶，上交记录完整可查，足以佐证自分山到户起，案涉林地的实际经营权、收益权长期归申请人一户独有，全程无任何人提出权属异议，从根源上证实本案根本不存在权属争议。2、第二次确权:1984年麻阳苗族自治县人民政府统一确权登记，核发《自留山使用证》，法定确认申请人一户永久享有林地承包、管护、收益物权；档案存在少量漏登、登记瑕疵系当年被申请人乡镇建档工作疏漏，不能否定县政府法定发证的确权效力；3、第三次确权：1999年11月12日，被申请人江口墟镇人民政府、村组两级组织共同到场见证，全部山林相关各方自愿签署《协议书》，书面明确约定团坡垅山林所有权、管理权、全部经营收益权归属舒某清(张某某户)，约定任何人不得争抢、侵占、私自占用，镇政府当场见证盖章再次锁定申请人为案涉林地唯一合法承包经营权人。4、同时存在关键反证:早年其他村组、本组集体外等部分农户人员曾在该地块耕种柑橘，现均已主动退还林地，足以佐证团坡垅林地权属无任何争议，各方均认可归申请人一户。但被申请人在案涉答复中，无视自身参与见证的确权协议、县政府核发的权属证书、申请人历年上交油茶的履行记录，单方面虚构“权属存在争议”的说辞，前后认定完全自相矛盾，无任何合理依据可以排除、推翻三次合法确权及长期实际经营的客观事实属于刻意歪曲客观事实。二、退一步讲，即便被申请人强行主张存在承包权属纠纷，其也无权直接下令铲毁、处置申请人承包林地，案涉纠纷法定处理途径为农村土地承包仲裁或民事诉讼，乡镇政府仅有调解权、无单方处置权。首先，依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第四条明确规定:因确认土地承包经营权、侵害承包经营权产生的纠纷，当事人仅能通过三种合法途径解决:1.村、镇两级调解;2.向县级农村土地承包仲裁委员会申请仲裁;3.直接向人民法院提起民事诉讼，法律仅赋予被申请人调解职能，并未授予其单方面铲除他人承包林地、改变土地用途、无偿划拨给第三人长期占用的行政强制处置权力。其次，被申请人完全跳过法定承包纠纷解决程序，直接以“存在权属争议”为借口暴力损毁申请人油茶林、处置承包林地，属于严重超越法定职权、程序重大违法，即便真存在承包争议，该铲林占地行为也完全不具备合法性。三、被申请人全程实施违法行政侵权，无偿将林地交由第三人长期侵占获利，第三人同步构成民事侵权。1992年被申请人借柑橘产业项目名义，明知1999年协议书已明确林地归申请人所有，却完全无视申请人物权，未履行任何法定前置程序：未征求申请人意见、未书面告知、未组织听证、未协商补偿、未支付分文补偿款。被申请人自行组织施工，强行铲平申请人多年管护成型的成片油茶林破坏林地原始地貌、变更农业用地性质，改建柑橘产业园。园区建成后，被申请人单方违法处置，无偿将整片柑橘园分配给上述8名第三人长期种植、独占全部经营收益。全体第三人至今无偿占用、耕种案涉林地多年，不缴纳租金、承包费不支付任何土地使用对价，依靠被申请人违法行政行为持续侵占申请人财产、获取经济收益，同时单独构成民事侵权。被申请人铲毁油茶林木时直接破坏林地现场、灭失林木数量、年产值等关键证据，导致申请人客观上无法自行清点、测算损失、单方委托鉴定。依据《行政诉讼法》及相关司法解释，本案全部损失的举证、勘测、评估、鉴定法定责任应当由被申请人承担。四、申请人依法提交行政赔偿申请,被申请人出具答复歪曲事实、适用法律错误，拒不履行法定职责。2026年4月28日，申请人正式向被申请人提交《行政赔偿申请书》提出确认行政行为违法、行政赔偿、第三方损失评估、责令第三人返还林地四项合法请求。被申请人直至2026年6月才出具案涉答复文书,该文书不具备规范《行政处理决定书》法定格式，法律适用、事实认定多处根本性错误:1)刻意歪曲1999年《协议书》原文核心约定，回避镇政府见证、林地权属全部划归申请人的关键条款，虚构权属争议；2)以早年《自留山使用证》档案存在登记瑕疵为由，否定麻阳县政府法定确权登记效力，无视申请人持有的有效权属证书、镇政府见证协议书，以及申请人历年上交油茶的原始履行记录等多项核心书证；3)刻意回避自身未告知、未补偿、强铲林木、无偿划拨林地的完整违法流程，以第三人多年实际种植为由合理化自身侵权行政行为；4)错误适用《国家赔偿法》，拒不承认自身违法行政行为与申请人财产损失的直接因果关系，拒绝开展实地调查、第三方损失评估，直接驳回申请人全部赔偿请求，构成行政不作为、答复实体与程序双重违法。五、本案行政违法与第三人民事侵权直接关联，复议机关应当并审查处理，被申请人违法划拨行为是第三人能够无偿侵占林地的直接前提，第三人长期占用、经营获利的民事侵权结果，完全由被申请人违法行政行为引发，二者存在不可分割的利害关系。依据《行政复议法》相关规定，上述第三人与本案复议处理结果存在直接利害关系，应当作为第三人参加本案复议审理。六、申请人损失范围合法，举证责任依法倒置，被申请人不得以第三人存在民事侵权为由要求申请人先行向第三人索赔。1、自 1992 年被申请人下令改种柑橘园并由第三人非法占地使用，原告永久丧失山林农林种植、养殖常年经营收益，损失包含:林地经营纯收益损失、资金占用法定利息、多年信访诉讼维权开支，全部属于行政赔偿法定直接损失范围。2、依据《行政诉讼法》第三十八条、行政赔偿司法解释，因被申请人未经案涉山林承包方我家同意，擅自改种和转包其他村民。放任破坏自留山原始地貌，现场灭失、原始经营凭证损毁，原告客观无法完整举证定损，本案举证、兼职鉴定评估责任依法倒置，应当由被申请人主动举证、申请实地评估；若被申请人拒不举证、拒不配合委托鉴定，复议机关应当采信申请人主张的损失金额，并由被申请人承担全部不利法律后果。3、赔付顺序核心抗辩:本案不适用“先由第三人赔偿、赔偿不足再由行政机关补充赔付”规则。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条，被申请人共同主动实施改种建设柑橘行政行为，为第三人无偿使用收益申请人的承包山林赋予合法行政外衣，是案涉全部损害发生的核心、主要过错方，应当直接对申请人承担全额连带赔偿责任，申请人无需先行向本案第三人主张民事赔偿。4、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十四条仅适用于第三人私自侵权、行政机关单纯监管缺位的情形，与本案行政机关违法下令在申请人承包山上改种柑橘事实完全不符。复议机关可直接复议决定全额支付申请人全部损失款项;被申请人在足额赔付申请人全部经济损失后，仅能另行起诉第三人内部追偿分担责任，该追偿流程与申请人无关，被申请人不得以此为由拒绝、拖延向申请人履行赔偿义务。

综上所述，被申请人违法铲毁申请人油茶林地、无偿划拨第三人长期侵占经营，直接造成申请人油茶种植收益完全灭失，额外产生5年维权交通、误工巨额经济损失;申请人提交行政赔偿申请后，被申请人拒不履行法定调查、评估、赔偿义务，出具违背客观事实、法律适用错误的答复文书，持续侵害申请人财产权、行政赔偿请求权。依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》相关规定，现依法向贵府申请行政复议，恳请复议机关全面查清林地三次确权完整事实、申请人历年上交油茶无权属争议事实、被申请人全程违法行政事实、第三人长期民事侵权事实，支持申请人全部复议请求撤销违法答复、纠正被申请人全部侵权行政行为，督促第三人停止侵占、返还林地，依法保障申请人合法林地承包物权与行政赔偿权利。

申请人提供的证据主要有：1.申请人身份证复印件；2.委托书1份；3.受委托人身份证复印件；4.某某村村民委员会证明1份；5.《行政赔偿申请书》1份（2026.4.28）；5.《行政赔偿申请答复书》1份（2026.6.27）。

被申请人答复称：

一、案件基本事实。2026年7月17日，答复人依法开展调查，查明：案涉团破垅林地，申请人举张案涉林地归申请人一户，其在案涉林地中耕种油茶，后由答复人改变案涉林地用途铲掉茶林改建柑橘园并交第三人经营管理给申请人造成损失，要求行政赔偿并归还案涉林地归申请人。答复人通过实地现场勘验与走访，核对案涉林地四至、面积、地上林木现状；调取案涉林地历史权属档案、老林权证、等原始权属证据材料；走访村组干部、知情村民、原分山经办人员等相关证人；多次组织争议双方进行调解；结合案涉林地历史使用现状、当地村民管理林地的习惯，经过核查案涉林地为麻阳县江口墟镇某某村某组集体所有并非申请人一户，案涉林地归属是尊重历史符合现状。针对申请人提出的损失赔偿主张：申请人称因答复人行政行为，造成案涉林地中林木、经营收益等损失，要求行政赔偿。经答复人核查：（一）争议林地基本概况及经营现状。赔偿请求人就争议林地四至界限：东至舒某泽、舒某付、舒某均、舒某良、舒某福、舒某友、舒某社、舒某勇自留地相接；南至圳与陈家湾村山林接壤；西至山脊小路为界；北至舒某学田边路为界。经我单位核查该争议林地，争议林地现有附着物为柑橘树、杉树等林木。自1992年起至今，案涉林地由舒某德等十户村民连片开发为柑橘园并实际经营管理。2026年7月23日，麻阳苗族自治县江口墟镇人民政府作出行政处理决定书（麻江政〔2026〕1号）：争议林地所有权、使用权均归某某村某组集体所有。赔偿请求人提出：1999年11月12日，在江口墟镇人民政府、村组织组织见证参与下，争议各方自愿签订《协议书》，协议书中明文约定涉案团坡垅山林权属、管理权、经营收益权全部归属舒某清所有，任何个人不得争抢、不得侵占、不得私自占用。但该《协议书》实际上并没有约定：涉案团坡垅山林权属、管理权、经营收益权全部归属舒某清所有。而是约定：某某村原某某组作为甲方享有争议地的所有权；舒某德、舒某相、舒某良、舒某洪（沈某某丈夫的弟弟）、舒某云等10人作为乙方享有土地管理权和林木所有权，乙方以种植树木的株数为标准向甲方缴纳承包费。（二）1981年山林分配历史及权属划分规则。1981年为某某村原十四队唯一一次山林统一分配，本次分配后全队山林权属固定，再无调整、拆分、重新发包记录。原十四队共计20户农户，均签订对应《承包山林合同书》，合同登记分为两类情形：第一类完整登记山名、山林类别、面积、产量、四至界址；第二类仅登记山名、山林类别、林木株数，未登记林地面积、四至界址。结合本地当年分林到户政策惯例及全村实际执行情况，第二类仅登记林木、未界定林地权属的分配方式，属于典型分树不分山模式，即林木权属归农户个人，对应林地所有权、使用权仍归村集体所有。（三）涉案权属凭证核查。原某某村十四队共20户农户，其中舒某友一户农转非已将山林退出。技术人员现场共勘查19户农户山林，逐一比对核实：现存17本《自留山使用证》（存根）中，11户四至界线登记错误（分别是：陈某茉、田某茉、舒某文、舒某友、舒某好、舒某德、舒某弟、舒某清、舒某祥、舒某正、舒某善），6户地块范围登记遗漏（分别是：舒某弟、舒某散、舒某正、舒某学、舒某相、舒某桂），仅2本《自留山使用证》（存根）与实际耕管范围相吻合（分别是：舒某花、舒某章），是因为这2本《自留山使用证》（存根）与《承包山林合同书》相同，村民都是按照《承包山林合同书》实际耕管的；且该批存根无发证记录、无发放台账、无领取签字，从未实际交付农户使用，不具备合法有效权属凭证的完整要件。而全队20户《承包山林合同书》登记规范、贴合实际、长期为全体村民认可执行，是本村山林权属管理的核心依据。二、答复人作出《行政赔偿答复书》程序合法。答复人在答复申请人的赔偿申请过程中，严格履行法定程序：受理申请、调查取证、听取相关人员陈述、组织调解、告知陈述申辩权利、作出文书、依法送达。全程保障申请人各项程序权利，不存在程序违法情形。三、针对申请人复议理由。（一）针对申请人要求撤销《行政赔偿答复书》；答复人作出《行政赔偿答复书》认定事实清楚、证据充分、适用法律准确。申请人提出的事实理由缺乏有效证据支撑，该项请求不能成立。（二）针对申请人行政赔偿请求申请人要求答复人赔偿各项损失65万元。答复人作出的案涉林地裁决，不存在《国家赔偿法》规定的违法侵权情形，行政赔偿的法定前提不成立。根据法律规定，申请人提出行政赔偿请求，应当举证证明存在合法直接损失、损失金额，以及损失与行政行为存在因果关系。申请人未能提交充分有效的证据予以证实。申请人主张的经营利润、预期收益等属于间接损失，依法不属于国家赔偿范围。申请人举张林木损毁等财产损失，属于申请人与第三人之间民事侵权纠纷，申请人应当通过民事诉讼途径向侵权方主张，不应由行政机关承担行政赔偿责任。综上所述，答复人作出的《行政赔偿答复书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。申请人请求撤销《行政赔偿答复书》要求行政赔偿，缺乏事实和法律依据。恳请复议机关依法审查，维持答复人作出的《行政赔偿答复书》，依法驳回申请人全部请求。

被申请人提供的证据主要有：1.《协议书》复印件（1999.11.12）；2.收条复印件2张（舒某好、舒某得）。3.《行政判决书》复印件1份 怀化市中级人民法院（2022）湘12行初66号；

经审理查明：20世纪九十年初因林地开发江口墟镇政府集约土地种植柑橘，某某村原某某组（现为某组）将团坡垅地带的一块柑园承包给舒某相、舒某好、舒某德、舒某云、舒某等人经营管理并给组集体上交土地补偿费。1999年11月12日，因土地补偿费争议，经江口墟镇人民政府调解，某某村原某某组作为甲方与舒某德、舒某相、舒某良、舒某洪、舒某云等10人(乙方)签订了《协议书》，主要约定甲方享有争议地的所有权，乙方享有土地管理权和林木所有权，乙方以种植树木的株数为标准向甲方缴纳承包费。申请人主张舒某清（已故，张某某丈夫）的《自留山使用证》所记载的自留山就是 1999年11月12日某某村原某某组与舒某德、舒某相、舒某良、舒某洪、舒某云等 10人(乙方)签订的《协议书》所涉土地，认为该发包、承包行为系江口墟镇人民政府的行政行为，构成行政侵权。申请人于2026年4月28日向被申请人提交《行政赔偿申请书》，被申请人于2026年6月27日作出《行政赔偿申请答复书》。  

本机关认为：

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”

本案中，做出发包、承包团坡垅地带柑园行为的分别是某某村原某某组和同组舒某德等10户村民，该行为不是被申请人行使行政职权行为，被申请人不是赔偿义务机关，对该行为没有法定赔偿义务。被申请人作出的《行政赔偿申请答复书》，其本质属于程序性告知，对申请人的权利义务不产生实际影响。申请人的主张缺乏事实和法律依据，应予驳回。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条，本府决定：

驳回申请人的行政复议请求。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内，依法向怀化铁路运输法院提起行政诉讼。

 

麻阳苗族自治县人民政府

2026年9月16日